Спецпроекты

Открытые данные: Россия стоит на низком старте

ПО Интеграция ИТ в госсекторе Свободное ПО Софт
Применение так называемых «открытых данных» (Open Data) в G2C/G2B-проектах стало мейнстримом в цивилизованных странах, строивших гражданское общество последние полвека. Аутсайдерами по развитию данного направления являются некоторые страны Восточной Европы и страны “третьего мира”. Положение России в этом паноптикуме нельзя назвать катастрофическим, но и до лидеров ей достаточно далеко.

По оценкам некоммерческих организаций, в список топ-3 стран мира, лидирующих по применению открытых данных в построении “открытого правительства”, входят США, Швеция и Великобритания. Подобные рейтинги составляются International Budget Partnership, Web Foundation и World Justice Project, а также рядом аналитиков.

В большинстве своем данные организации оценивают разные критерии, что не дает возможности выстроить полноценный рейтинг из неоспоримых лидеров – для International Budget Partnership актуально «открытие» данных по бюджетированию государств, то есть прозрачности работы финансового сектора в правительстве на основе открытых систем, для World Justice Project – доступ граждан к сервисам госуслуг и данным для реализации своих прав и свобод, а для Web Foundation – наличие политики по использованию открытых данных в существующих ИТ-системах государственного аппарата.

Рейтинг стран мира по наличию политики открытых данных, 2012

Источник: Web Foundation, 2012

Непопадание стран на топовые места в рейтингах по использованию Open Data не всегда свидетельствует об их отсталости или неконкурентноспособности - сомнения в необходимости следования полувековой со времени возникновения концепции обеспечения прозрачности деятельности государства в последние два десятилетия звучат попеременно как со стороны уже попробовавших создать “открытое правительство”, так и тех, кто рассматривает такую возможность. Для всех критиков характерно сознание того, что сама идея обязательного предоставления гражданам доступа практически к любым данным, собранными государственными органами, не является очевидной с позиции национальной безопасности и защиты персональных данных каждого конкретного жителя.

Что такое Open Data?

Большинство проектов Open Data строятся по одинаковой модели: создается портал, на который выкладываются доступные (в том числе и для автоматического доступа) необработанные данные, естественно, в необходимых случаях в деперсонализированном виде. Чаще к этому порталу создается дополнительный магазин приложений и сервисов для работы с этими базами. Приложения, могут быть совершенно любыми: государственными, коммерческими или созданными энтузиастами.

Для Open Government, строящегося на основе открытых данных, не существует какого-либо единого стандарта, потому что проекты развивались в разное время и на разных технологиях. Самая известная классификация доступности данных - это пятизвездочная модель, предложенная Тимом Бернерсом-Ли. Одну звезду получит любое хранилище с данными, вне зависимости от формата. Две звезды – если данные можно обрабатывать автоматически. Например, за PDF-файл в данном случае можно получить только 1 звезду. Три звезды даются в случае, если автоматизированная обработка данных не требует от пользователя каких-либо дополнительных платежей или лицензий. В эту категорию попадают данные в форматах XML и open XML. Пять звезд – это когда одни данные взаимосвязаны с другими данными.

Тем не менее, вообще стандарты – это важная, но, однозначно, не основная проблема, которая возникает при реализации проекта Open Government, поскольку объединить открытые форматы не составляет большой технологической проблемы. Тем не менее, совсем недавно Microsoft совместно с IBM, SAP, Citrix и еще несколькими организациями предложила протокол OData. OData – это открытый веб-протокол для запроса и обновления данных. Он позволяет выполнить операции с ресурсами, используя качество запросов HTTP-команд, а получая ответы формата Atom, JSON или XML. OData поддерживается всеми основными продуктами Microsoft для работы с данными, например, Excel, PivotTable, SharePoint и Azure.

Помимо этого можно использовать и другие решения - как довольно простые - CSV, XML дампы, структурированные TXT файлы, так и довольно сложные - детальное специфицированные XML файлы, RDF/OWL, Linked Data, специальные форматы раскрытия такие как GTFS и много узкоспециализированных стандартов и форматов. Многие ведомства за рубежом раскрывают данные через API - как правило REST + JSON или SOAP веб-сервисы.

В связи с достаточно широкой трактовкой того, что считать «открытыми данными», существует неоднозначная формулировка понятия «открытого государства», которое использует их. Так, по мнению Ивана Бегтина, директора некоммерческого партнерства «Информационная культура», под открытым государством можно понимать систематизацию и приведение к общей концепции ранее инициированных проектов, документов и инициатив по раскрытию информации и коммуникации с гражданами. При этом эти процессы обязательно должны сопровождаться наличием доктрин или публичных наборов правил, устанавливающих принципы прозрачности государства для общества, а также соответствующие требования к госинститутам. Формально такой подход носит более прикладной характер, который ограничивает по критериям отнесение или исключение тех или иных проектов по открытости из рассмотрения.

Open Data как гешефт для граждан

Открытость государственных данных должна давать положительный эффект в общественной жизни. Эксперты выделяют несколько ключевых направлений – формирование прозрачных отношений “социум-государство”, улучшение качества принятия решений госаппаратом за счет предоставления недискриминационного доступа к информации для экспертов и простых граждан, имеющих соображения по тому, как их использовать, а также поддержка бизнеса - например, открыть магазин будет гораздо проще, владея максимальной информацией о живущих вокруг людях, их доходах, транспортной и криминогенной ситуации, чем ничего этого не зная. К тому же, появляются возможности для новых бизнесов, предоставляющих различные услуги с использованием этих данных.

Сценарии других “открытых проектов” могут быть самыми различными – как сугубо утилитарными для решения конкретно одной проблемы (график вывоза мусора в канадском сервисе recollect.net), так и инфраструктурным решением для обработки всех обращений граждан в госорганы по работе жилищно-коммунального хозяйства и дорожной ситуации (например, великобританский Fixmystreet.com или московский портал “Дороги Москвы”). Такие сервисы позволяют не просто использовать возможность одностороннего доступа к данным в режиме потребления, но и интерактивные функции - становится ощутимо более эффективной обратная связь с гражданами: они прямо на карте видят результат от работы органов власти, а чиновники понимают масштаб проблем и их актуальность.

Иван Бегтин замечает, что в разных странах мира результаты подобных проектов отличаются и не всегда сравнимы друг с другом. Однако в уже упомянутых США, Великобритании, странах Евросоюза раскрываются десятки тысяч баз данных из государственных информационных систем и эта открытость де-факто стала нормой и частью политической повестки. В ряде стран большое внимание обращается на правовые рамки использования открытых данных. Это важно, например, когда встает вопрос об использовании государственных данных для получения прибыли. Кроме того, решается опрос о праве пользователя модифицировать данные (например, исправить явную ошибку), и о том, кто будет нести ответственность в случае негативных последствий такой модификации для третьей стороны.

“В тех странах, где инициативами «открытого правительства» руководят думающие люди, ориентация идет на использование тех стандартов, которые удобны для всех заинтересованных сторон и не требуют ни дополнительных инвестиций, ни освоения радикально новых технологий”, - объясняет экономическую целесообразность таких проектов Наталья Храмцовская, ведущий специалист ЭОС. Так, по ее словам, если большинство населения предпочитает использовать Microsoft Word и Excel, ему не навязывают насильно формат ODF; и там, где данные вполне можно дать в виде простой Excel-таблицы, их представят именно в таком виде, а не в виде сложно устроенного XML-файла. “Упор делается не на количество, а на качество данных и на распространение инструментов, упрощающих осмысленное использование этих данных (например, средств построения графиков с географической «привязкой» данных)”, - заключает она.

Еще одна ошибочная трактовка Open Data-инициатив состоит в том, что эти проекты являются затратными и сложными. Сегодня при условии использования «облачных» решений достаточно низки капзатраты и высока защита данных.

Не правы и те, кто говорит о сложности технической реализации концепции Open Government. Microsoft давно запустил проект Open Government Data Initiative (OGDI), который представляет собой бесплатное решение с открытым кодом. OGDI позволяет загружать и хранить данные в облаке. К этому готовому решению предоставляется открытый IP, благодаря чему разработчики могут создавать приложения на .Net, PHP и множестве других языков. Сейчас проект получил дополнительное развитие: на основе имеющегося решения развивается открытый проект DataLab , в рамках которого постоянно добавляются различные функции. Таким образом, любой регион или город могут бесплатно взять это решение за основу и создать подобный проект у себя.

Российская действительность Open Data призрачна и туманна?

Эксперты отмечают, что за последние несколько лет в России по отношению к другим странам мира наметился существенный прогресс в использовании. “В моем смартфоне уже несколько приложений, в которых используются государственные данные. Я получаю информацию о штрафах, ищу парковку в Москве, всегда точно знаю, сколько моя семья задолжала по налогам – ещё недавно всего этого в принципе не было в России”, - говорит Леонид Аникин. Появляются и негосударственные проекты в этой сфере, например, Фонд поддержки гражданских инициатив, созданный Алексеем Кудриным, представляющий собой портал, где данные от государственных органов о бюджете собраны и предоставлены в открытом доступе для дополнительного анализа.

Вместе с тем общее представление об отрасли довольно сдержанное. “Лучше всего сравнить положение дел со стаканом, до половины наполненным водой. Полупустой он или наполовину полный? - проводит аналогию Наталья Храмцовская. -Первоначальные обещания выполнены лишь частично, и, как обычно, «розовые» иллюзии постепенно развеиваются. Почему-то в очередной раз выяснилось, что открытость не только позволяет решать существующие проблемы, но и создает новые; что на обеспечение открытости приходится тратить немалые средства и ресурсы, а документально подтвержденная отдача от этих затрат пока что небольшая; что открытость не победила коррупцию, а лишь заставила коррупционеров действовать более изворотливо и изобретательно, а некоторые формы открытости такие, как «прямая демократия», начинают конфликтовать с традиционными механизмами представительной демократии, что также создает проблемы”.

Фактически сейчас отрасль находится на том этапе, когда ей нужно активнее привлекать граждан к участию – большинство сервисов органы власти пытаются сделать сами, а доступ к исходным данным по-прежнему остается закрытым. Другие страны идут другим путем: открывают доступ к необработанным данным, а сценарии использования и сами сервисы, прежде всего, создают бизнес, общественные организации или обычные граждане. Это ни в коем случае не мешает самим органам власти делать свои приложения и сервисы, но ограничиваться только ими было бы крайне неправильно. “Пока у нас много маркетинга и мало настоящего дела. Разово пошуметь на тему открытости не проблема, а вот наладить регулярное взаимовыгодное взаимодействие государства с гражданами и организациями, как оказалось, трудно, тем более, что и поучиться по сути дела не у кого – за рубежом положительный опыт в этой области тоже невелик”, - констатирует госпожа Храмцовская.

Бестолковость или польза?

В отличие от определенного разочарования в развитых державах от применения Open Data, у России есть шанс сделать подобные решения «по уму». Эксперты соглашаются с тем, что несмотря на ошибки и впустую потраченные усилия, российский путь не представляется абсурдным и бессмысленным.

В первую очередь, основным эффектом от Open Data в России стало изменение менталитета населения: если первоначально открытость предоставлялась «сверху», то сейчас она воспринимается как норма, и ожидания граждан растут быстрее, чем соответствующая готовность и возможности государств. Как результат, открытость помогла бороться с наиболее вопиющими формами коррупции и злоупотреблениями административным ресурсом.

Есть и ряд примеров, когда открытость способствовала экономическому развитию стран и регионов: “В России, разумеется, не все происходит быстро, однако по многим вопросам, относящимся к антикоррупционным, открытость в России на высоком уровне. Например, это касается данных по госрасходам и контрактам, а также информации из реестров, опубликованных в пилотных ФОИВ - Минэкономразвития, Минсвязи, ФНС России, Минобрнауки и других. Кроме того, данные начали раскрывать в субъектах федерации - Москве, Башкортостане, Краснодаре и других“, - замечает Иван Бегтин.

В итоге, эффект от открытости в России в целом положительный, но гораздо скромнее обещанного. “Данная концепция развивается в нашей стране вполне традиционно – производится очень много информационного шума, много бессмысленных дорогостоящих мероприятий и совсем мало попыток ввести открытость таким образом, чтобы от нее была польза и государству, и гражданам, - оценивает положение дел Наталья Храмцовская. - За рубежом ведущие аналитики уже поняли, что открытость нежизнеспособна, если она останется для государственных органов только лишь занозой и не поможет им справляться со своей основной деятельностью”.

Впрочем, опыт внедрения электронного правительства настраивает экспертов на оптимистический лад, поэтому формально Россия, скорее всего, сохранит положительную динамику роста в соответствующих рейтингах.

Михаил Демидов