Спецпроекты

Почему ГАС «Управление» не взлетела

Интеграция ИТ в госсекторе
Не будет преувеличением назвать ГАС «Управление» самой спорной ИТ-системой, создаваемой в России. Простая и красивая идея в ее основе – осуществлять из Москвы мониторинг показателей деятельности чиновников по всей стране – наткнулась на целый ряд проблем. Система создается вот уже восьмой год, а видимых результатов нет. CNews изучил историю проекта и попытался оценить его перспективы.

В 2006 году в России стартовали приоритетные национальные проекты – «Образование», «Здоровье», «Жилье» и «Развитие АПК». Инициатором программы выступил президент Владимир Путин, куратором был назначен первый вице-премьер Дмитрий Медведев. На реализацию нацпроектов выделялись серьезные деньги. В 2006 году – почти 200 млрд руб., в 2007 – более 200. По всей стране шло строительство жилых домов, создавались новые университеты и больницы, повышались зарплаты некоторым категориям врачей и т.д. Выполнение поставленных задач и расходование средств нужно было эффективно контролировать. Так появилась государственная автоматизированная система информационного обеспечения управления приоритетными национальными проектами.

Запуск системы состоялся 1 января 2007 года. Данные собирались со всей страны и проверялись ФСО, после чего попадали на мониторы руководителей страны. В кабинете Дмитрия Медведева была установлена видеопанель, в разных окнах которой выводились графики, таблицы, фотографии, транслировалось видео в режиме онлайн. Вице-премьеру система понравилась и ее решено было развивать дальше.

В апреле 2007 года глава правительства Михаил Фрадков утвердил концепцию системы, разработанную Мининформсвязи под руководством Леонида Реймана. В ней говорилось, что создание системы мониторинга нацпроектов «является первым этапом реализации единой вертикально-интегрированной автоматизированной системы государственного управления (ГАС «Управление»)». Задача ГАС «Управление», в свою очередь, звучала уже куда более масштабно – мониторинг результативности деятельности органов власти по достижению важнейших показателей социально-экономического развития Российской Федерации.

Финансирование создания системы шло через Мининформсвязи в рамках программы «Электронная Россия». Основными подрядчиками в 2006-2008 годах выступали компании «Прогноз» (разработка ПО), ISG (интеграция) и Kraftway (поставка оборудования). Управляющий директор ISG Алексей Кудрявцев сообщал CNews, что в этот период на создание системы было потрачено 300 млн руб. Разработчики создали «опытный образец системы, который может являться основой для ее последующего развития», а также «отказоустойчивый программно-аппаратный комплекс, обеспечивающий функционирование системы», говорил он.

Новый поворот

В 2008 году Дмитрий Медведев стал президентом, а Леонид Рейман покинул пост министра связи. Перемены коснулись и создателей системы - генподрядчиком вместо ISG стал «Ростелеком», а в качестве субподрядчика к проекту присоединилась «Энвижн Груп».

Система мониторинга нацпроектов начала трансформироваться в систему «Управление». Новый министр связи Игорь Щеголев в начале 2009 года заявил, что Минкомсвязи (стало преемником Мининформсвязи в 2008 году) «планирует обеспечить развитие ГАС «Управление» в части интеграции ведомственных и региональных информационных ресурсов».

В положении о ГАС «Управление», утвержденном в конце 2009 года премьер-министром Владимиром Путиным, были зафиксированы ее новые задачи: поддержка принятия решений органами власти, контроль за исполнением приоритетов, оценка эффективности ведомств. Общедоступным компонентом системы должен был стать интернет-портал gas-u.ru.

В 2009-2010 годах на развитие ГАС «Управление» по программе «Электронная Россия» было выделено 550 млн руб. Тем не менее к поставленным целям проект приблизился не значительно. Рассказывая о ГАС «Управление» в ноябре 2010 года на CNews Forum, директор ИТ-департамента правительства Константин Носков констатировал, что «пока работа сосредоточена на уровне ведомственных систем или тематических, таких как олимпийский проект, приоритетные нацпроекты, а на межведомственную интеграцию выйти не удалось».

«Мы продолжает экспериментировать с «рабочим столом руководителя», ориентируясь на руководство правительства. Надеюсь, что эта оболочка вытянет за собой остальные части системы», - подытожил он.

Весной 2011 года посмотреть на ГАС «Управление» смогла широкая аудитория – «Ростелеком» открыл портал gas-u.ru. Правда, информации на портале было не много: данные из своих информационных систем в ГАС «Управление» предоставили лишь пять федеральных ведомств.

По итогам 2011 года, в течение которого на доработку системы было потрачено еще 75 млн руб., Минкомсвязи отчиталось о завершении ее создания, а также сообщило о планах подключения к ней информационных систем органов власти. В 2013 году 100% федеральных ведомств и 100% субъектов РФ должны были стать пользователями ГАС «Управление», говорилось в документе, подписанном директором департамента развития информационного общества Минкомсвязи Игорем Химченко.

Отчеты Минкомсвязи вселяли определенные надежды на то, что система, наконец, заработает. А подписанное Владимиром Путиным в сентябре 2011 года постановление о том, что с 1 января 2013 года федеральные органы власти должны запрашивать информацию у своих коллег по правительству и у регионов исключительно через ГАС «Управление», уже не выглядело столь фантастическим.

Спринт

В том же постановлении Владимира Путина (оно вносило изменения в положение о ГАС «Управление» от 2009 года) говорилось о необходимости передачи разработанного Минкомсвязи ПО в Федеральное Казначейство, которое становилось оператором системы, и в федеральные органы власти. Сама же Минкомсвязь должна была обеспечить инфраструктуру (ЦОДы, каналы связи) и довести типовое решение ГАС «Управление» до субъектов РФ. Вместе с 2012 годом начинался этап развертывания системы в соответствии с планом, утвержденным правительственной комиссией по внедрению ИТ в деятельность госорганов под руководством вице-премьера Вячеслава Володина в декабре 2011 года.

В конце 2011 - начале 2012 года наблюдался серьезный всплеск активности вокруг ГАС «Управление». Апофеозом стало расширенное заседание правкомиссии в апреле, на котором собралось более сотни чиновников. Проводил мероприятие глава ИТ-департамента правительства Алексей Попов. В протоколе заседания был зафиксирован ряд интересных моментов. Так, федеральным органам власти указали на необходимость в срочном порядке назначить ответственных за ГАС «Управление» замруководителей и направить в Минэкономразвития технологические карты межведомственного взаимодействия (ТКМВ, содержат описания сведений, которые ведомства должны получать через систему). Министерству спорта за прогулы заседаний сделали выговор.

Ряд ведомств, среди которых оказались разработчики ГАС «Управление» Минкомсвязи, Федеральное Казначейство и ФСО, сообщили, что у них отсутствует потребность в получении информации из системы. Но отвертеться не удалось. Комиссия указала им на невозможность получения информации от иных органов власти минуя ГАС «Управление». Впрочем, вся активность сошла на нет уже в мае. В России вновь сменилось правительство и про систему забыли почти на полгода.

Все заново

Очевидно, что перерыв был вызван значительным обновлением ряда министерств - прежде всего Минкомсвязи, которое только в октябре смогло передать в Федеральное Казначейство программное обеспечение системы. Кроме того, правительство покинул директор ИТ-департамента Алексей Попов. Тем не менее, Минэкономразвития и Казначейство не теряли время, занимаясь написанием следующей версии концепции ГАС «Управление». В октябре правительственная комиссия под руководством нового министра связи Николая Никифорова вернулась к обсуждению системы и утвердила документ.



CNews Analytics подготовил целевую схему ГАС «Управление» (кликните, чтобы увеличить)

В концепции 2012 года были подведены итоги предыдущего периода. В частности, в ней отмечалось, что не все заявленные планы были реализованы. Цели ГАС «Управление» были достигнуты для обеспечения ограниченного перечня функциональных задач высших органов власти. Прототипы информационных систем обеспечения деятельности премьер-министра и руководителя аппарата правительства требовали более глубокой индивидуальной проработки. Не удалось создать универсальный инструмент сбора и анализа данных в сфере госуправления, обеспечивающий процесс принятия решений, мониторинг и контроль исполнения принятых решений и т.д.

Создание полнофункциональной системы, по мнению авторов документа, было затруднено отсутствием единых утвержденных форматов данных, стандартов и протоколов, унифицированных нормативно-технических требований к государственным информационным системам и правил межведомственного документационного и информационного обмена, установленных предельных сроков, механизмов и ответственности при предоставлении данных органов исполнительной власти в систему «Управление».

Таким образом, в конце 2012 года, в сфере информационно-аналитического обеспечения деятельности госорганов сохранялся «ряд системных недостатков и нерешенных проблем»: информационные потоки между федеральными и региональными органами власти многократно дублировались, оперативность обновления данных и степень их детализации была низкой, что, в свою очередь, затрудняло «применение современных методов обработки и анализа данных, проектного управления». Многообразие технологий сбора, обработки и хранения данных различными госорганами существенно повышало барьеры межведомственного информационного обмена, а сам обмен между органами власти по-прежнему осуществлялся на бумаге.

Авторы новой концепции также отметили, что за последние годы произошли «важнейшие изменения в области обеспечения открытости и доступности информации о деятельности госорганов и органов местного самоуправления для граждан», в результате чего цели, задачи, основные принципы и организация управления процессом развития ГАС «Управление» изменились.

«Одной из ключевых задач развития системы является перевод всего межведомственного обмена статистической информацией в электронный вид, - говорят в Федеральном Казначействе. - По сути, система должна заменить существующий порядок обмена информацией и собрать в себе периодически обновляемую востребованную информацию, позволяющую, с одной стороны, иметь верхнеуровневое видение, а с другой – возможность получить детализированную информацию по выбранной тематике». Автоматизация этих функций, по мнению идеологов системы, позволит высвободить в административных структурах субъектов значительные людские ресурсы.

В октябре 2012 года Федеральное Казначейство провело конкурс и выбрало нового разработчика системы. Снизив цену со 150 млн руб. до 69,9 млн победителем стала компания «Кацит». Ее руководителем и 100%-ным владельцем с августа 2012 года является Александр Кожин. В 2004 по 2008 годах он занимал пост директора по работе с госсектором в компании IBS, а в 2008 перешел в ISG – родителя ГАС «Управление». Конкурс Федерального Казначейства стал крупнейшим среди тех, в которых до сих пор побеждал «Кацит».

Методологическую и организационную поддержку развития ГАС «Управление» по контракту с Минэкономразвития оказывает компания IBS, выигравшая соответствующий конкурс на 21 млн руб. в сентябре 2012 года. По заказу Минрегиона в проекте также участвует «Прогноз». Стоимость контракта с ним – 3,7 млн руб.

Дальнейшее развитие системы авторы концепции разделили на три этапа. В 2012 году должна была быть создана система сбора данных для поставщиков, не имеющих техническую возможность их предоставления (в первую очередь речь идет о регионах с низким уровнем информатизации, которым планируется предоставить формы ввода данных через интернет-браузер), регламентированы процедуры ведения единого реестра баз данных, создан механизм обмена через ГАС «Управление» с использованием системы межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) и т.д.

В 2013 году планируется расширить состав информационных ресурсов, взаимодействующих с системой, и состав ее пользователей, а также автоматизировать выгрузку данных из ГАС «Управление» в подсистему «Контур», предназначенную для первых лиц государства. Ее создателем является ФСО. Выполнять работы по развитию системы в 2013 году будет подрядчик, который станет победителем следующего конкурса Федерального Казначейства. Его начальная цена, согласно плану закупок, составит 69,7 млн руб.

Наконец, в 2014 году к ГАС «Управление» планируется подключить негосударственные источники информации и обеспечить возможность встраивания в портал системы ПО сторонних разработчиков. Целевые показатели, приведенные в концепции, являются уже более осторожными. По итогам описанных этапов ее авторы обещают создать реестр государственных баз данных, довести долю государственных систем, интегрированных с ГАС «Управление», как минимум до 70% и настолько же сократить дублирование информационных потоков. Подключение всех регионов страны к системе авторы концепции не обещают – только «обеспечение возможности доступа».

Сомнения

Эксперты, с которыми CNews обсудил перспективы ГАС «Управление», в основном скептически настроены к системе. «Непонятен функциональный заказчик этого ресурса, - рассуждает ИТ-руководитель одного из федеральных органов. - Предполагалось взять у ведомств какие-то данные и вынести их на какие-то панели для первых лиц. Но нужно ли им это? Первые лица не имеют времени на то, чтобы пользоваться этими панелями. Кроме того, невозможно определить достоверность данных, так как нет механизма верификации. Регионы могут подать любые цифры, которые им выгодны, и все будут уверены, что это правда». «Прежде чем передавать данные в ГАС «Управление» нужно навести порядок в исходных информационных система, - добавляет другой собеседник CNews. - Регионов и федеральных ведомств, имеющих качественные базы данных, можно пересчитать по пальцам».

Источник в Минэкономразвития не согласен с этими аргументами: «Механизмы верификации данных заложены в концепции развития ГАС «Управление», а также в том нормативном и техническом поле, которое сейчас создается. Во-первых, данные в систему могут предоставлять только региональные госслужащие с соответствующими полномочиями. Перечень специалистов РОИВ, ответственных за предоставление информации в систему, определяется нормативными документами региона. При предоставлении в систему, данные подписываются электронной подписью. Во-вторых, в системе будет проводиться дополнительный форматно-логических контроль полученных данных. Ну и наконец, аналитические инструменты системы позволяют аналитикам выявлять резкие скачки и отклонения, что часто указывает на ошибочно введенные данные».

Вопросы наведения порядка в региональных системах в рамках задач ГАС «Управление» затрагиваются в меньшей степени, добавляет собеседник из Минэкономразвития. ГАС «Управление», по его словам, скорее диктует требования к выгрузке данных: «Например, у субъектов есть нормативно-правовой акт, определяющий какие показатели регион должен предоставлять на федеральный уровень. При переводе данного информационного потока в ГАС «Управление» у региона появляется выбор, либо предоставлять данные показатели через формы ввода (подписывая их электронной подписью), либо предоставлять показатели в автоматизированном виде ( в этом случае используются единые форматы интеграции, принятые в ГАС «Управление»). В итоге, пользователь ГАС «Управление» получает информацию в единых справочниках и форматах». Данный подход скорее является драйвером для унификации и наведения порядка в региональных информационных системах, резюмирует собеседник.

«Запуск ГАС «Управление» требует высокой координации действий всех ведомств и регионов, как и запуск Системы межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ)», - говорит Алексей Попов, ныне возглавляющий УЭК. Перспективы проекта он также оценивает аналогично перспективам СМЭВ: «Если организационно получится запустить СМЭВ, таким же организационным способом возможно будет полноценно запустить и ГАС «Управление».

Полную версию статьи читайте в свежем номере журнала CNews.

Александр Левашов, CNews