Статья

Электронное правительство – анализируем успехи и неудачи

Интеграция ИТ в госсекторе
мобильная версия

Строительство ИТ в России в последние годы частично превратилось в очередную несбыточную национальную идею, реализация которой затянулась несмотря на наличие необходимых технологий и готовность исполнителей реализовывать поставленные задачи.

К 2000-2004 гг. в развитых странах мира телеком-услуги стали обыденностью и одним из массовых видов сервисов, предоставляемых частным сектором конечным потребителям. Рост потребления информации с мобильных устройств - смартфонов и планшетов должен был начаться несколькими годами позже, но уже тогда у общества (как конечных пользователей, так и организаций) был спрос на электронные государственные услуги и автоматизацию таких классических рутинных процессов как политическое голосование или взаимодействие ведомств между собой.

В России в это же время еще только начинал формироваться самостоятельный рынок телекома, переформатировавшись от хаотичного состояния 1990-х годов в более цивилизованное. Параллельно страна пошла по пути одной из своих главных реформ в этой области – она становилась электронной. На программу «Электронная Россия» выделялись огромные по меркам бюджетов других стран средства, которые объяснялись масштабами самих проектов.

В итоге к 2010-2012 гг. страна получила в той или иной мере работоспособную инфраструктуру связи госорганов между собой через системы межведомственного электронного документооборота, а обычные граждане начали получать некоторые госуслуги через интернет. По оценкам «Ростелекома», ставшего в 2012 г. единственным оператором инфраструктуры электронного правительства в результате лоббирования этого решения командой чиновников во главе с Игорем Щеголевым, уровень расходов на данную программу в год составлял на федеральном уровне 80 млрд руб., а на региональном – 60 млрд руб. При этом в 2011 г. оператор получил по госконтрактам, связанным с развитием проекта, около 2,8 млрд руб., в 2012 г. – еще 4 млрд руб.

Между тем, проект не стал полностью успешными. Эксперты связывали половинчатость и непоследовательность большинства инициатив с тем, что в России любой масштабный грандиозный проект традиционно сопровождается не только срывом контрольных сроков исполнения, но и требует передачи преемнику. Так, в конце 2010 г., когда основные работы «Электронной России» уже близились к концу, началась разработка «Информационного общества» с уточненными целями и задачами для достижения.

Когда заработает СМЭВ

К числу работ по созданию электронного правительства «Ростелеком» относит Единый портал государственных услуг (ЕПГУ) (оператор берет деньги за вывод региональных услуг на ЕПГУ с тех регионов, которые развивают собственные порталы) и предоставление государственных услуг в электронном виде (некоторые регионы заказывают у оператора разработку своих порталов госуслуг на базе ЕПГУ). По данным оператора, среднегодовая абонентская плата за обслуживание с каждого региона (на начало 2012 г. было покрыто 83 региона, часть из них получала субсидии на подключение к СМЭВ) составляет 10-30 млн руб., при этом сам «Ростелеком» считает, что маржинальность данного вида деятельности составляет до 20% на стадии внедрения и до 40% на стадии сервисного обслуживания.

Но помимо коммерческой составляющей «Ростелеком» выполнял и важную функцию по автоматизации и совершенствованию работы органов госвласти. Так, в 2009 г. Дмитрий Медведев призвал «по мере возможностей, но действуя решительно» вводить запрет на требование с граждан при предоставлении госуслуг тех документов, которые есть в распоряжении органов власти, что и было отражено в ФЗ-210. Соответствующий запрет должен быть вступить в силу с 1 июля 2011 г.

Для решения этой задачи Минкомсвязи должно было создать систему межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ), через которую осуществлялся бы обмен данными между ведомствами. «Ростелеком» должен был построить ее к середине 2011 г. , но затем сроки были перенесены на октябрь 2011 г. (для региональных властей — июль 2012 г.).

Но и на сегодняшний день СМЭВ находится в полурабочем состоянии из-за смены ответственных за ее запуск лиц в Минкомсвязи. Специалисты, участвующие в проекте, называют в числе основных проблем сложность в интеграции более 24 тыс. органов местного самоуправления, которые участвуют в межведомственном взаимодействии, с федеральными органами, каждый из которых имеет свою нормативную базу и свои бизнес-процессы.

Так, для каждого из регионов предполагалось создать по одному узлу, к которому подключены местные информационные системы (финансовые, медицинские, статистические и др.), порталы госуслуг, единая система идентификации и аутентификации, удостоверяющий центр, система нормативно-справочной информации и другие компоненты. Федеральные органы власти должны были интегрироваться на собственном узле. При этом каждая точка интеграции является отдельным минипроектом внутри закрытой сети, где иерархия подключений и связей в корне отличается от коммерческих решений для корпораций.

Предполагалось, что при создании SOA СМЭВ поставщик сведений (им может выступать как федеральный орган власти, так и регион) выводит через свою систему в эту шину некий электронный сервис, который при правильном запросе правильно выдает их, а потребитель сведений (также регион или федеральный орган) через интегрирует в шину адаптер, который умеет правильно запрашивать сведения и получать ответ.

На конец марта 2013 г. СМЭВ не заработала в полную силу и ввиду этого будет подвергнута внешнему аудиту и переформатированию согласно результатам проверки, что естественно отодвинет срок полного запуска «электронного правительства» в России еще на неопределенный срок.

Критика подобных проектов, выполняемых государственным подрядчиком, носит одномерный характер – наблюдателей волнует, что на проект выделяются колоссальные бюджеты, а конечный продукт напоминает не то, чтобы промежуточный вариант, но очень условный черновик, который весьма далек от финальной стадии. В случае возникновения проверок нецелевого расходования средств проект наскоро завершается, и в итоге появляется решение, которое потом несколько лет дорабатывают или поддерживают в условно работоспособном состоянии. В России типичным примером этого уже стал сайт госуслуг, который до сих пор претерпевает модернизацию «по-живому».

Региональные сложности

Резюмируя все вышесказанное, можно однозначно сказать, что на уровне федеральных услуг и ведомств процесс создания “Электронного правительства” движется . Что касается регионального сегмента, то на данный момент все усилия Минсвязи России по продвижению облачных сервисов в регионы разбиваются об отсутствие региональной инфраструктуры, ресурсов как человеческих, так и финансовых, отсутствие желания, а главное - понимания регионов, куда и как двигаться дальше.

Введенные в заблуждение неоднозначной трактовкой понятия «единственный оператор» СМЭВ, неопределенностью ситуации с комплексным сервисом «Ростелекома», регионы лишились возможности системно подойти к этому вопросу, запланировать бюджет и наметить программу реализации задач по организации межведомственного электронного взаимодействия и переводу услуг в электронный вид.

В большинстве случаев они заняли выжидательную позицию. И лишь единицы, выбравшие путь самостоятельного развития, внедрения собственных региональных информационных систем, интегрированных со СМЭВ, и сумевшие отстоять свою позицию, сегодня могут действительно заявлять об успехах и управлять ситуацией. Более того, только они сегодня могут двигаться дальше, соответствуя новым требованиям по взаимодействию с Федеральным казначейством (ГИС ГМП) и выполняя проекты по автоматизации различных сфер государственной деятельности, требующие действующей, подключенной к СМЭВ инфраструктуры региона.

Подобное положение дел эксперты объясняют тем, что государства в лице органов законодательной власти не произвело достаточный анализ требований будущих потребителей госуслуг в масштабах всех субъектов РФ и не смогло адаптировать ни законодательство, ни механизмы контроля выполнения задач, а также деятельности органов исполнительной власти.

«Облачно-сервисная концепция, искаженно представленная в виде монополизации рынка, навязанных регионам решений, несоответствующих реалиям, в которых они живут – телекоммуникации, уровень развития ИТ, уровень формализации и унификации процессов оказания услуг и пр. аспекты, призванная стать средой, регламентирующей и обеспечивающей взаимодействие, предоставляющей открытые интерфейсы для подключения информационных систем участников, усилиями «Ростелекома» превратилась для регионов в «тучки» РСМЭВов, придуманных только для того, чтобы обосновать получение дополнительного дохода для единственного оператора СМЭВ, - резко критикует существующий порядок дел Андрей Чучелов, генеральный директор «БСС Инжиниринг». – Эта система, зажавшая регионы в «тиски» навязанных, априори неработающих, непригодных к их условиям решений и неподъемных бюджетов спровоцировала образование вакуума между региональным «земным» уровнем и «облачной» СМЭВ”.

Эксперт заявляет, что, несмотря на попытки спасти проект, предпринимаемые Минсвязи с осени 2012 г., обещания так и остались невыполненными, и регионы, занявшие выжидательную позицию, фактически оказались ни с чем: система исполнения регламентов (СИР) не заработала, «упрощенная» СИР Лайт - в процессе создания, сервисы ФОИВ для РОИВ работают далеко не все, сервисы РОИВ для ФОИВ существуют пока на уровне неутвержденных форматов взаимодействия.

Подобная половинчатость и недоделанность “Электронного правительства”, по его словам, вовсе не следствие технологического провала. “Не проработана масса вопросов по организации процессов предоставления услуг, их формализации и унификации. Не существует единого реестра услуг, в каждом регионе разнятся их наименования, причем это касается даже первоочередных услуг. В связи с чем правомерен вопрос: как можно было планировать централизованные решения для такого несогласованного пространства деятельности и как потом все это можно эксплуатировать в отсутствии понятных организационно-правовых отношений «регион» – «оператор»?”, - спрашивает Андрей Чучелов.

Об этом же говорит и Андрей Бурин, руководитель департамента по работе с государственным сектором “Форс”. Он убежден, что основной ошибкой стало отсутствие продуманной стратегии, которая опиралась бы на российские реалии и зарубежный опыт, потому что у исполнителей был только некий план, который в общих чертах описывает, что планируется сделать и в какие сроки, но не предусматривает конкретных шагов и мер для решения намеченных задач.

“Вследствие такой непродуманности возникает целый ряд проблем, которые приводят к тому, что эти планы воплощаются не совсем так и не тогда, как это было задумано. Например, на самом начальном этапе создания электронного правительства были разработаны концепции системы в целом и отдельных взаимодействующих с ней подсистем, но при практической их реализации был упущен системный подход и нарушены сроки, произошел разрыв между вопросами методологического и технологического развития системы, - объясняет он. - На сегодняшний день очевидно, что переводить в электронный вид имеет смысл далеко не все государственные и муниципальные услуги, поскольку некоторые из них в таком виде просто не будут востребованы. Нельзя устраивать гонку за формальным количеством услуг, переведенных в электронный вид, нужен взвешенный подход при выборе формы оказания услуг в зависимости от сложности ее получения и востребованности со стороны разных слоев нашего общества. Непроработка нормативов, законодательных норм и стандартов, запоздание с их принятием – это другой блок задач”.

Специалист также обращает внимание и на объективные трудности, которые связаны с общим уровнем информатизации в стране – отставанием по степени проникновения ИТ в регионах, недоступностью интернета во многих местах и недостаточной компьютерной грамотностью населения. Исправление ошибки, по мнению экспертов, может растянуться на срок около 2-3 лет с учетом очень вероятной перспективы смены основного исполнителя проекта «электронного правительства» и возможного пересмотра всей созданной инфраструктуры в пользу другого решения.

Электронное правительство – свет в конце туннеля

На фоне негативной волны оценок звучат и достаточно сдержанные положительные отзывы. Эксперты замечают, что благодаря усилиям государства по созданию электронного правительства, реализации концепции G2C, существенно активизировались процессы автоматизации деятельности органов государственной власти во всех ее проявлениях, что обеспечило ИТ-компаниям новый сегмент рынка, который стал для них более-менее открытым.

Они признают, что рынок не стал открытым полностью, но при этом позволяющим ИТ-компаниям получить доступ к реализации крупных и мегакрупных проектов, на которые вследствие насыщения технологиями стали не так богаты финансовый и промышленный сектора. В связи с этим, в госсекторе сегодня наблюдается повышенная конкуренция, можно сказать, определенный ажиотаж вокруг популярных тем, явно или косвенно связанных с электронным правительством.

В рамках проекта уже созданы основные элементы инфраструктуры электронного правительства – к примеру, единая система идентификации и авторизации, отдельные элементы которой прошли успешное внедрение. Принимая во внимание то, что во многом благодаря государству российский ИТ-рынок продолжает развиваться столь динамично, несмотря на все еще крайне неравномерный уровень проникновения информатизации в экономику, эксперты замечают, что электронное правительство (какое бы они ни было) дало свои плоды. Речь идет о формировании спроса на целый спектр решений – от инфраструктурных до интеграционных и облачных.

Так, многие субъекты РФ пользуются типовыми решениями для создания инфраструктуры региональных сегментов электронного правительства, при этом это никак не снижает спрос на информационные системы, автоматизирующие отдельные функции учреждений и ведомств в регионах. Эти тенденции развиваются одновременно на двух разных уровнях, взаимно дополняя и усиливая друг друга. Например, обычные СЭД сменяются BPM, BI, ECM. Эта потребность сформировалась буквально в последние годы. Спрос на ИТ в регионах – это катализатор развития всей отрасли, поскольку на федеральном уровне первичный уровень автоматизации давно пройден, и главные усилия сфокусированы на дальнейшем развитии и интеграции существующих информационных систем и ресурсов.

Михаил Демидов